El principio de no regresión en tiempos de regresión: el caso de la Ley de Glaciares

Por M. Florencia Lacapmesure*

Recientemente, el Congreso aprobó la modificación a la Ley nro. 26.639, que establece el régimen de Presupuestos Mínimos para la Preservación de los Glaciares y del Ambiente Periglacial. Uno de los cambios que más discusiones despertó por intentar dirimir las tensiones entre el desarrollo productivo y la protección ambiental, fue la prohibición de realizar actividades de exploración y explotación minera e hidrocarburífera en los glaciares y el ambiente periglaciar. No es casual que esta prohibición no haya sido eliminada. La ley modifica, entre otros puntos, quién debe tomar la decisión sobre qué ecosistemas merecen protección y sobre la base de qué criterios. Esta reforma fue motivada por una necesidad de generar seguridad jurídica para las inversiones mineras, especialmente aquellas que pretenden ser desarrolladas en zonas caracterizadas como “ambiente periglaciar”.^[1]

Específicamente, en la ley anterior, el inventario que identificaba los glaciares y el ambiente periglacial era responsabilidad del Instituto Argentino de Nivología, Glaciología y Ciencias Ambientales (IANIGLA), instituto de carácter científico, en coordinación con el gobierno nacional. La nueva ley, con el objetivo de descentralizar las competencias del inventario, le otorga a las autoridades provinciales la competencia de identificar los glaciares y geoformas periglaciares. Estas deberán comunicar al IANIGLA los elementos a incorporar al inventario como aquellos a eliminar de él. A su vez, introduce un nuevo criterio para definir un glaciar y un ambiente periglaciar. La modificación establece que las autoridades provinciales deberán identificar solo aquellos que “cumplan con las funciones de reserva estratégica de recursos hídricos y como proveedores de agua para la recarga de cuencas hidrográficas”. Si la autoridad provincial constata, sobre la base de estudios técnico-científicos, que un glaciar o ambiente periglaciar no cumple con dichas funciones hídricas, deberá notificar al IANIGLIA para su eliminación y, por lo tanto, no estará alcanzado por la protección de esta ley.^[2] 

Los glaciares y los ambientes periglaciares son reservas estratégicas de agua. Esta modificación, que a priori parecería modificar el proceso de toma de decisión respecto de qué es un glaciar y un ambiente periglaciar, tiene alto potencial de disminuir el grado de protección ambiental de estos ecosistemas y vulnerar el derecho al ambiente sano (reconocido en el artículo 41 de la Constitución Nacional) y el derecho al agua.^[3] Así, una ley que reduce los niveles de protección ambiental podría violar el principio de no regresión, reconocido en tratados internacionales con jerarquía constitucional (aunque no de manera explícita) y otros tratados.

Para contextualizar la discusión, describiré las funciones estratégicas de los glaciares y los ambientes periglaciares para la vida y el desarrollo humano. En segundo lugar, exploraré los alcances de la aplicación del principio de no regresión en los casos de vulneración al derecho al ambiente sano y el derecho al agua en el ordenamiento jurídico argentino. En tercer lugar, argumentaré que la reciente reforma a la Ley de Glaciares, pese a que no altera per se los niveles de protección ambiental, viola el principio de no regresión ya que modifica el diseño institucional y elimina ciertos criterios científicos en la toma de decisiones respecto de la protección de estos ecosistemas.

Los glaciares y los ambientes periglaciares son ecosistemas fundamentales para la vida y el desarrollo

Los glaciares y los ambientes periglaciares cumplen un doble rol: por un lado, regulan el agua disponible (regulación hidrológica) y, por otro, influyen en el clima (regulación climática).^[4] Actúan como reservas de agua dulce y ayudan a regular los caudales de los ríos, liberando agua de manera gradual y reduciendo las variaciones en su disponibilidad, especialmente durante períodos secos.^[5] Según explica el IANIGLIA, el agua de la que dependen algunas provincias, como Mendoza, es provista casi exclusivamente por el aporte de la nieve, los glaciares y el ambiente periglacial. Específicamente, los ambientes periglaciares constituyen reservas hídricas potenciales para años de sequía.^[6] Su preservación es crucial para la seguridad hídrica, especialmente en el contexto de cambio climático, ya que los cambios en estos ambientes pueden alterar esa capacidad de regulación y, en consecuencia, afectar la disponibilidad de agua y aumentar la intensidad de eventos extremos, como sequías e inundaciones.^[7] 

Esta discusión se enmarca en un contexto de crisis climática y crisis del agua sin precedentes. El cambio climático está exacerbando los riesgos, las consecuencias y las desigualdades asociadas a la contaminación y la escasez de agua.^[8] El informe Global Water Bankrupcy de la Universidad de Naciones Unidas advierte que hemos ingresado en la era de la “bancarrota hídrica”.^[9] No es solo una crisis por escasez, sino por un estado estructural donde el uso del agua ha superado los límites de regeneración natural, deteriorando de forma irreversible los sistemas que la producen.^[10] Esta crisis global del agua tiene importantes repercusiones en derechos humanos, incluidos el derecho a la vida, la salud, el agua, el saneamiento, la alimentación, al ambiente sano y los derechos de la niñez.^[11]

El principio de no regresión en el contexto de afectaciones al derecho al ambiente sano y el derecho al agua

El principio de no regresión en materia ambiental es ampliamente discutido ya que no está expresamente reconocido en relación con el derecho al ambiente sano y el derecho al agua a nivel constitucional o en la legislación ambiental.^[12] Algunos tratados internacionales incorporaron explícitamente este principio en relación con la protección del ambiente. El Estatuto del Río Uruguay obliga a los Estados Parte (Argentina y Uruguay) a no disminuir las exigencias técnicas para prevenir la contaminación de las aguas y la severidad de las sanciones en casos de infracción. Recientemente, el Acuerdo de Escazú reconoció este principio respecto de los derechos de acceso a la información, derecho a la participación y acceso a la justicia en asuntos ambientales y la protección de personas defensoras del ambiente.^[13] A su vez, el Acuerdo Unión Europea-Mercosur establece que un Estado Parte no deberá debilitar los niveles de protección otorgados en sus leyes y reglamentos ambientales o laborales con la intención de fomentar el comercio o la inversión.^[14]

La doctrina de la no regresión fue ampliamente evocada por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas (Comité DESC). El artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) —tratado con jerarquía constitucional en el Derecho argentino— establece la obligación de adoptar medidas de manera progresiva para la plena efectivización de los derechos del tratado.^[15] Sin embargo, su interpretación ha dado lugar a ambigüedades en su dimensión práctica, especialmente en relación con los requisitos para su aplicación y la prueba.^[16] Al interpretar las obligaciones de progresividad en relación con los derechos económicos, sociales y culturales, el Comité sostuvo que “las medidas de carácter deliberadamente retroactivo requerirán una consideración más cuidadosa y deberán justificarse plenamente por referencia a la totalidad de los derechos previstos en el Pacto y en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos que se disponga.”^[17]

Sobre el derecho al agua, el Comité DESC ha señalado que “existe una fuerte presunción de que la adopción de medidas regresivas con respecto al derecho al agua está prohibida por el Pacto. Si se adoptan medidas deliberadamente regresivas, corresponde al Estado Parte demostrar que se han aplicado tras un examen sumamente exhaustivo de todas las alternativas posibles y que esas medidas están debidamente justificadas por referencia a la totalidad de los derechos enunciados en el Pacto en el contexto de la plena utilización del máximo de los recursos de que dispone el Estado Parte.”^[18] 

En un pronunciamiento reciente, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso “La Oroya c. Perú”, determinó la responsabilidad internacional de Perú con motivo del incumplimiento del deber de prevención por la adopción de medidas regresivas respecto de la protección del ambiente, en violación al derecho al ambiente sano.^[19] Argumentó que el desarrollo progresivo de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales no podrá lograrse en un breve período de tiempo y que, en esa medida, requiere un dispositivo de flexibilidad necesaria que refleje las dificultades que implica para cada país el asegurar dicha efectividad. De ello se desprende un deber, si bien condicionado, de no regresividad, que no siempre deberá ser entendido como una prohibición de medidas que restrinjan el ejercicio de un derecho. El tribunal retomó lo señalado por el Comité DESC en el sentido de que las medidas deliberadamente regresivas en esta materia deben justificarse plenamente. Para ello, el Estado deberá demostrar que adoptó estas medidas considerando la totalidad de los derechos previstos en el PIDESC y que aprovechó al máximo los recursos disponibles.^[20]

La configuración de un retroceso en los niveles de protección del derecho al ambiente sano y el derecho al agua no implica por sí sola una medida contraria al principio de no regresión y, por lo tanto, violatoria de estos derechos, aunque pesa sobre el Estado la carga de justificar su adopción en relación con otros derechos fundamentales y demostrar que agotó el máximo de los recursos disponibles.

Una modificación procedimental contraria al principio de no regresión

En el marco de los desafíos probatorios para demostrar que una determinada medida es regresiva según los estándares del Comité DESC, Warwik sugiere distinguir entre “medidas regresivas” y “efectos regresivos”.^[21] En el caso de la regresividad en las medidas, el retroceso normativo se evalúa con independencia de sus efectos reales. Esto permite probar la regresividad mediante un ejercicio documental relativamente sencillo. Si los efectos son de facto regresivos, en cambio, la prueba es más compleja porque es esencial contar con evidencia empírica de la regresión. El autor sostiene que una interpretación centrada exclusivamente en las medidas resultará deficiente para abordar los problemas prácticos de derechos. Por eso, propone expandir el enfoque de la regresividad tanto a las medidas como a los efectos regresivos, admitiendo una diversidad de pruebas.^[22] Para ello, el contexto de la medida y las tendencias en el comportamiento de los Estados será relevante para determinar si se ha producido una regresividad normativa.

Esta distinción permite echar luz sobre el análisis de la regresividad en la modificación de la Ley de Glaciares. En este caso, no se observa una disminución directa de la protección ambiental (esto sucedería si, por ejemplo, se eliminara la prohibición de realizar actividades mineras e hidrocarburíferas en ambiente periglaciar). Por el contrario, la modificación normativa altera la distribución de competencias y el criterio para determinar en qué casos el glaciar o ambiente periglaciar merece protección legal. Mientras que en el régimen anterior la identificación de estos ambientes estaba a cargo de un instituto técnico-científico, en coordinación con el Estado Nacional, que utilizaba la evidencia científica y metodologías fundadas en consensos científicos internacionales para dicho fin, ahora son las autoridades provinciales las que, de manera descentralizada y con potencial uso de la discrecionalidad, determinarán qué ambientes merecen la protección ambiental de la ley (por ejemplo, mediante la prohibición de actividad minera o hidrocarburífera).

El diseño institucional anterior contenía elementos que contribuían a dotar de rigor científico a las decisiones sobre la protección de un glaciar o ambiente preglaciar. Por ejemplo, la autoridad ambiental nacional dictó procedimientos técnicos-administrativos que unificaron criterios y metodologías para la realización del inventario y su validación.^[23] Estas metodologías se fundamentan en las recomendaciones del World Glacier Monitoring Service (WGMS), organismo encargado de administrar el inventario mundial, entre otros organismos con reconocimiento internacional.^[24] Bajo el nuevo régimen, aumenta el riesgo de discrecionalidad en la toma de decisiones ya que bastará con que la autoridad provincial invoque estudios técnico-científicos para eliminar la protección de un glaciar o ambiente periglaciar que estaba en el inventario. Así, en comparación con el régimen anterior, el cambio legislativo debilita el rol de la evidencia científica en la toma de decisión.

En un contexto de crisis ambiental en el que los glaciares son esenciales para sostener los caudales de agua en épocas de sequía, debilitar el rol de la evidencia científica en la esfera de la toma de decisiones sobre la protección de reservas estratégicas de agua genera un grave riesgo de vulneración de los derechos al ambiente sano y al agua. A su vez, al desproteger ciertos ambientes estratégicos, el daño puede ser irreversible y provocar una disminución de la disponibilidad de agua, lo cual también va en contra del derecho al ambiente sano de las generaciones futuras.^[25]

Por otro lado, la descentralización de la toma de decisiones puede llevar a que una provincia decida discrecionalmente no proteger determinado ambiente periglaciar y otorgar permisos de explotación minera, en detrimento de una cuenca hídrica ubicada en otra provincia. Los flujos de agua, en muchos casos, se extienden más allá de la provincia donde se originó el deshielo, de modo que puede provocar daños ambientales interjurisdiccionales.^[26] 

Por lo tanto, la vulneración del principio de no regresión se encuentra fundamentada en el efecto regresivo generado por el debilitamiento institucional, no en la modificación de la norma de protección ambiental. Reemplazar la evidencia científica por discrecionalidad provincial en la determinación de qué ambientes merecen protección conlleva una potencial disminución de los estándares ambientales o, al menos, introduce una nueva incertidumbre sin justificación razonable en otros derechos involucrados ni en la insuficiencia de recursos del Estado.

Comentarios finales

La reforma de la Ley de Glaciares viola el principio de no regresión, aun sin disminuir de manera directa los estándares de protección ambiental, porque altera el esquema de competencias para la determinación de qué glaciares deben protegerse. En este cambio institucional, se debilita el rol de la ciencia en la protección de fuentes estratégicas de agua y se descentraliza esta decisión. En lugar de fortalecer las capacidades nacionales para generar seguridad jurídica, se abre la posibilidad de crear una diversidad de criterios en torno a la identificación de estos ecosistemas. Así, lejos de generar mayor seguridad jurídica en las inversiones, el nuevo diseño institucional debilita el valor de la evidencia científica para la regulación ambiental y pone en riesgo derechos fundamentales, como el derecho al ambiente sano y al agua.

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*Abogada (Universidad de San Andrés), MSc en curso en Política y Regulación Ambiental (London School of Economics). Investigadora en el área de Derecho y Gobernanza del Grantham Research Institute of Climate Change and the Environment. Se desempeñó como asesora en asuntos ambientales en la ex Secretaría de Cambio Climático, Desarrollo Sostenible e Innovación de la Nación y en organizaciones de la sociedad civil.

^[1] La Ley define al ambiente periglaciar como el área con suelos congelados que actúa como regulador del recurso hídrico y, en la media y baja montaña, como el área con suelos saturados en hielo que cumple la misma función (art. 2, Ley nro. 26.639). Según el IANIGLIA, el agua (superficial y subterránea) de la que dependen provincias es provista casi exclusivamente por el aporte de la nieve, los glaciares y el ambiente periglacial. El ambiente periglacial, definido por la presencia de permafrost y procesos de congelamiento y descongelamiento del suelo, representa asimismo una reserva de hielo subterráneo conservada durante largos períodos. Los glaciares de escombros, representativos del ambiente periglacial, pueden contener entre un 35 % y un 70 % de hielo en su interior. Por lo tanto, constituyen reservas hídricas potenciales y cumplen una función hidrológica esencial al regular el aporte de agua a la escorrentía, pudiendo aportar entre un 25 % y un 50 % del caudal total en cursos de agua en los Andes Áridos, especialmente en años de sequía (IANIGLA-CONICET, “Comunicado Institucional de IANIGLA-CONICET sobre su rol en la Ley de Glaciares”, 18 de noviembre de 2025, https://ianigla.conicet.gov.ar/comunicado-institucional-del-ianigla-conicet/.) 

^[2] Ley Nro. 27.804 de Presupuestos Mínimos para la Protección de los Glaciares y del Ambiente Periglacial, B.O. del 24/04/2026.

^[3] El derecho al agua, si bien no está reconocido de manera explícita, es considerado por la doctrina como uno de los derechos implícitos del artículo 33 de la Constitución Nacional, a la vez que se lo reconoció como un derecho implícito de la Convención Americana de Derechos Humanos y el Protocolo de San Salvador y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. En el caso “Kersich c/ Aguas Bonaerenses SA y otros”, la Corte Suprema de Justicia de la Nación reconoció el derecho a acceder al agua potable como parte del derecho al ambiente sano, en el campo de los derechos de incidencia colectiva.

^[4] “Glaciares bajo debate: Lo que dice la evidencia científica sobre el agua en Argentina”, My Climate Risk Argentina, 2026, https://sites.google.com/view/mcrhubconicet.

^[5] David B. A. Jones, Simon Harrison, Karen Anderson y Richard A. Betts, “Mountain rock glaciers contain globally significant water stores”, Nature Communications 9 (2018): p. 564, https://doi.org/10.1038/s41467-018-02995-2.

^[6] IANIGLA-CONICET, “Comunicado Institucional de IANIGLA-CONICET sobre su rol en la Ley de Glaciares”, 18 de noviembre de 2025, https://ianigla.conicet.gov.ar/comunicado-institucional-del-ianigla-conicet/.

^[7] My Climate Risk Argentina. “Glaciares bajo debate”.

^[8] Relator Especial sobre la cuestión de las obligaciones de derechos humanos relacionadas con el disfrute de un medio ambiente sin riesgos, limpio, saludable y sostenible, Los derechos humanos y la crisis mundial del agua: contaminación del agua, escasez de agua y desastres relacionados con el agua, A/HRC/46/28, Consejo de Derechos Humanos de la ONU, 19 de enero de 2021

^[9] Kaveh Madani, Global Water Bankruptcy: Living Beyond Our Hydrological Means in the Post-Crisis Era (Richmond Hill: UNU-INWEH, 2026).

^[10] Rodrigo Rodriguez Tornquist, “El agua vale más que el oro”, Perfil, 22 de marzo de 2024, https://www.perfil.com/noticias/opinion/el-agua-vale-mas-que-el-oro-rodriguez-tornquist.phtml.

^[11] Relator Especial, Los derechos humanos y la crisis mundial del agua, A/HRC/46/28

^[12] Algunos autores sostienen que el principio de no regresión deriva de una consecuencia lógica del principio de progresividad, reconocido en la Ley General del Ambiente N. 25.675 (artículo 4).

^[13] Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe (Acuerdo de Escazú), https://repositorio.cepal.org/handle/11362/43595 

^[14] Acuerdo Interino de Comercio entre la Unión Europea y el Mercosur, firmado el 17 de enero de 2026, cap. 18 (Comercio y Desarrollo Sostenible), art. 18.2, https://circabc.europa.eu/ui/group/09242a36-a438-40fd-a7af-fe32e36cbd0e/library/afa4395e-9d62-4958-8074-76c43f64e2b4/details?download=true.

^[15] El PIDESC reconoce el derecho a un nivel de vida adecuado y el deber de los Estados de adoptar medidas apropiadas para asegurar este derecho, entre otras, mediante la utilización más eficaz de los recursos naturales (artículo 11). También consagra el derecho a la salud y, entre las acciones que se deberán implementar para dotarlo de plena efectividad, se menciona el mejoramiento del medio ambiente (artículo 12).

^[16] Si bien la doctrina de la no regresión es considerada como una única doctrina, Warwick identificó diez versiones de criterios que el Comité DESC ha producido para determinar si una medida es regresiva y, por lo tanto, contraria al Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Cada una de estas versiones tiene diferentes implicancias. Según el autor, esta fragmentación de interpretaciones actúa en detrimento de su efectividad práctica. Véase Warwick, Ben T. C. 2025. Concepts of non-retrogression in economic and social rights. Human Rights Quarterly 47, (1) (02): 115-140, https://www.proquest.com/scholarly-journals/concepts-non-retrogression-economic-social-rights/docview/3172398606/se-2 (accessed April 12, 2026).

^[17] Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación General Nro. 3, La índole de las obligaciones de los Estados Partes, UN Doc. E/1991/23 (1990), párr. 9.

^[18] Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación General Nro. 15, El derecho al agua, UN Doc. E/C.12/2002/11 (2002), párr. 19. En similar sentido, el Comité DESC se pronunció en relación con el derecho a la salud en la Observación general Nº 14 (2000): El derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud (artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales), párr. 30-34.

^[19] Corte Interamericana de Derechos Humanos. Habitantes de La Oroya contra Perú. Sentencia del 27 de noviembre de 2023.

^[20] Corte Interamericana de Derechos Humanos. Habitantes de La Oroya contra Perú. Sentencia del 27 de noviembre de 2023. B.3.2. párrafos 181-187. La Corte IDH sostuvo que el derecho a un ambiente sano se encuentra incluido entre los derechos protegidos por el articulo 26 de la Convencion Americana, dada la obligacion de los Estados de alcanzar el desarrollo integral de sus pueblos. El articulo 11 del Protocolo de San Salvador, del que Argentina es Estado Parte, reconoce el derecho a vivir en un ambiente sano y la obligacion de los Estados de promover la proteccion, perservation y mejoramiento del ambiente. Asimismo, respecto del derecho al agua, en el caso Comunidades Indígenas Miembros de la Asociación Lhaka Honhat (Nuestra Tierra) Vs. Argentina sostuvo que se encuentra protegido por el artículo 26 de la Convención Americana. Este derecho también se encuentra reconocido en la Declaración Universal de los Derechos Humanos en su artículo 25 y en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), en su artículo 11.

^[21] Ben T. C. Warwick, “Unwinding Retrogression: Examining the Practice of the Committee on Economic, Social and Cultural Rights”, Human Rights Law Review 19, nro. 3 (noviembre 2019): pp. 467-490, https://doi.org/10.1093/hrlr/ngz023.

^[22] Warwick, “Unwinding Retrogression”, pp. 473-474.

^[23] La Resolución Nº 477/23 del entonces MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE aprobó el “Procedimiento Administrativo para la gestión documental e informativa del Inventario Nacional de Glaciares “, el cual establece que el IANIGLA elaborará el inventario conforme a la metodología fijada en el documento denominado “Inventario Nacional de Glaciares y Ambiente Periglacial: Fundamentos y Cronograma de Ejecución” (IANIGLA - CONICET, octubre 2019).

^[24] IANIGLA-CONICET, “Inventario Nacional de Glaciares y Ambiente Periglacial: Fundamentos y Cronograma de Ejecución” (octubre 2019).

^[25] Artículo 41 de la Constitución Nacional

^[26] My Climate Risk Argentina. “Glaciares bajo debate.”

Bibliografía

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