El Sistema Interamericano de Derechos Humanos al rescate, ¿o tal vez no?

Por Matías Toselli*

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1.     Introducción

Con el rechazo del recurso extraordinario federal interpuesto por la expresidenta Cristina Fernández de Kirchner, quedó firme su condena penal a 6 años de prisión e inhabilitación perpetua para ejercer cargos públicos. Sin embargo, varios medios de comunicación anticiparon lo que sería una última jugada por parte de la exmandataria: la presentación de su caso ante el sistema interamericano de derechos humanos y, en particular, la solicitud de una medida cautelar a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) para poder participar de las próximas elecciones. Es más, incluso se habló de que ya existiría un precedente favorable, recordando la acción interpuesta por Gustavo Petro, actual presidente de Colombia, con motivo de una sanción de inhabilitación recibida en su país.

Una intervención como la sugerida por parte de un órgano internacional siempre es una cuestión delicada. Tanto la CIDH como la Corte Interamericana (Corte IDH) son órganos profundamente desconectados de las instituciones democráticas y republicanas nacionales. La mayoría de sus integrantes no son argentinos, y el Estado argentino tiene un margen relativamente reducido de intervención en la designación de sus miembros y en su eventual remoción. El intento de los órganos del sistema interamericano de intervenir en decisiones locales -sobre todo cuando estas fueron adoptadas en contextos democráticos- atrajo en el último tiempo fuertes críticas a su legitimidad y generó que algunos poderes judiciales rechacen ejecutar automáticamente sus decisiones.

Sin perjuicio de lo interesante de esta discusión, no es a lo que me referiré en esta nota. Dando por sentado que los órganos del sistema interamericano podrían eventualmente dictar medidas vinculantes para la Argentina respecto del caso de la expresidenta, lo que me interesa aquí es analizar si (como han afirmado varias personas estos días) efectivamente debiésemos esperar que eso suceda de acuerdo con la manera en que la Corte IDH y la CIDH han aplicado las normas de la Convención Americana en casos de penas de inhabilitación. En particular, me concentraré en tres casos que han llegado a la Corte IDH sobre este tema, mostrando que, en realidad, no necesariamente presentan un “terreno fértil” para que un potencial pedido de la exmandataria prospere.

2.     Caso López Mendoza c. Venezuela

Venezuela nos ofrece un primer precedente en el que se analiza la compatibilidad de penas de inhabilitación para ejercer cargos públicos con el derecho interamericano. Leopoldo López Mendoza, líder opositor al chavismo y alcalde del Municipio de Chacao, fue objeto de un procedimiento administrativo impulsado por la Contraloría General de la República, por el cual se le impusieron dos sanciones de inhabilitación para ejercer cargos públicos, a tres y seis años respectivamente. La ley venezolana vigente disponía que la Contraloría tenía competencia para dictar esas sanciones y que, una vez impuestas, serían efectivas de manera automática, sin necesidad de confirmación por proceso judicial posterior.

Llegado el caso a la Corte IDH en el año 2011, este tribunal declaró que Venezuela violó sus obligaciones de acuerdo con la Convención Americana de Derechos Humanos al impedir que López Mendoza registre su candidatura en las elecciones populares siguientes. De acuerdo con la Corte, la norma fundamental para analizar esta situación es el Artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos[1]. Esta disposición establece los derechos políticos de los que gozan las personas (incluyendo de ser elegidas para cargos públicos) y, en su párrafo segundo, define en qué medida la regulación local puede restringir válidamente el ejercicio de estos derechos.[2] En particular, este artículo prevé:

La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal.[3]

Para la Corte IDH, la inhabilitación de una persona para ejercer cargos públicos como resultado de un procedimiento sancionatorio no es incompatible per se con la Convención Americana. No obstante, lo que sí resulta incompatible es que esa sanción sea impuesta como resultado de un procedimiento administrativo, como parecía ser la situación en Venezuela. En efecto, la Corte concluyó que el Estado venezolano violó el artículo 23 de la Convención porque la inhabilitación de López Mendoza no fue decidida por un “juez competente”, no hubo “condena” y las sanciones no fueron impuestas como resultado de un “proceso penal”.[4]

Muy diferente pareciera ser el caso de la expresidenta argentina. En contraste claro con el caso de López Mendoza, la pena de inhabilitación recibida por la exmandataria sí se produjo en el contexto de un proceso penal en el que -valga la redundancia- se impuso una condena conforme normas de carácter penal. Más aún, el proceso fue conducido por autoridades judiciales, no sólo en la imposición de la pena, sino también en la revisión de la sentencia y en la resolución de los recursos presentados. Como resultado, el proceso devino en una sentencia firme en los términos del sistema jurídico argentino.

3.     Caso Petro Urrego c. Colombia

Una situación similar a la anterior se presentó en relación con la destitución como alcalde e inhabilitación para ejercer cargos públicos dictada en el pasado contra Gustavo Petro Urrego. En los últimos días, varias menciones a este precedente fueron hechas en medios de comunicación, presumiblemente fomentadas por haber sido un caso en que la víctima obtuvo una medida cautelar por parte de la CIDH. Sin embargo, también aquí es necesario evitar extrapolar apresuradamente las conclusiones de este caso a lo que sucede en Argentina.

Petro Urrego, en ese entonces alcalde de la ciudad de Bogotá, fue sometido a un procedimiento administrativo disciplinario llevado a cabo por la Procuraduría General de la Nación de Colombia, en el cual se lo encontró responsable de supuestas irregularidades y afectaciones al medio ambiente generadas por la implementación de un esquema público de recolección de residuos. La Sala Disciplinaria de la Procuraduría General, órgano administrativo que ejercía a la vez el rol de fiscal y juzgador, impuso la destitución inmediata de Petro Urrego como alcalde y su inhabilitación para ejercer cargos públicos por un periodo de quince años.

Estando pendiente la decisión del caso por parte de la Corte IDH, se solicitó a la CIDH que dictara una medida cautelar, requiriendo al Estado colombiano que suspenda los efectos de las decisiones sancionatorias. El 18 de marzo de 2014, la CIDH hizo lugar a la petición, teniendo por probado que el asunto reunía los requisitos de “gravedad, urgencia e irreparabilidad” para que proceda el dictado de la medida. Es relevante observar cuáles fueron los fundamentos expuestos por la CIDH para tener por acreditados estos extremos:

1. En cuanto al requisito de “gravedad de la situación”, la CIDH refirió al artículo 23.2 de la Convención Americana y a la interpretación de él realizada por la Corte IDH en el caso Lopez Medonza c. Venezuela. En la medida en que “la Comisión no ha recibido información respecto a alguna decisión sobre una condena penal, emitida por un juez competente y en un proceso penal”, habría estado acreditado que los derechos políticos de la víctima podrían encontrarse en una situación de peligro.[5]

2. Respecto del requisito de “urgencia de la situación”, la CIDH destacó que las medidas disciplinarias impuestas se hallaban vigentes y eran ejecutables. Si bien aún existían recursos internos pendientes, estos podrían resultar inefectivos, puesto que, hasta tanto fuesen resueltos, Petro Urrego sería destituido de su cargo como alcalde y se llamaría nuevamente a elecciones.[6]

3. En cuanto al requisito de que pueda generarse un “daño irreparable”, la CIDH también lo consideró satisfecho. Una vez ejecutada la destitución, las autoridades competentes tendrían que llamar a elecciones para elegir un nuevo alcalde. Consecuentemente, la decisión del sistema interamericano se tornaría abstracta, no pudiendo Petro Urrego regresar al cargo para el que había sido elegido.[7]

Como vemos, el dictado de una medida cautelar estuvo fuertemente influenciado por dos consideraciones fácticas que no se encuentran presentes en el caso de la expresidenta Fernández de Kirchner: (i) se hallaba fuera de discusión que las sanciones habían sido impuestas en un proceso administrativo (no uno penal), y (ii) tanto la urgencia como la irreparabilidad del daño se veían justificadas a raíz de que la presunta víctima era un funcionario público en funciones que estaba por ser destituido. En ningún punto de su decisión la CIDH aclara si la misma conclusión podría ser alcanzada respecto de una sanción sólo de inhabilitación.

El caso fue resuelto por la Corte IDH recién en el año 2020. Para ese entonces, las sanciones disciplinarias impuestas por la Procuraduría General de la Nación (y suspendidas por la medida cautelar de la CIDH) ya habían sido anuladas por las autoridades judiciales del país, en respuesta a los recursos presentados por Petro Urrego.[8] Sin perjuicio de esto, la Corte IDH igualmente procedió a declarar la responsabilidad internacional de Colombia por el tiempo de aproximadamente un mes por el que las sanciones habían tenido efecto (entre su dictado por la Procuraduría y su suspensión con motivo de la medida cautelar).

En línea con sus precedentes, y apegándose al Artículo 23 de la Convención Americana, la Corte IDH declaró que “los derechos políticos no son absolutos, de forma tal que su ejercicio puede estar sujeto a regulaciones o restricciones”, en la medida en que respeten los límites impuestos por la Convención. En este sentido, la Corte reiteró que la Convención Americana:

no permite que órgano administrativo alguno pueda aplicar una sanción que implique una restricción (por ejemplo, imponer una pena de inhabilitación o destitución) a una persona por su inconducta social (en el ejercicio de la función pública o fuera de ella) para el ejercicio de los derechos políticos a elegir y ser elegido: sólo puede serlo por acto jurisdiccional (sentencia) del juez competente en el correspondiente proceso penal.[9]

El objeto del artículo 23.2, enfatiza la Corte IDH, no es limitar cualquier tipo de restricción a los derechos políticos, sino evitar que esas restricciones sean decididas unilateralmente por los gobiernos de turno a través de procedimientos administrativos, tales como aquellas impuestas por Colombia mediante su Procuraduría General.[10] Así, una vez más, la Corte concluyó que la sanciones de destitución e inhabilitación analizadas eran contrarias a la Convención por no haber sido impuestas por un “juez competente”, no haber habido “condena” y no haber sido el resultado de un “proceso penal”.[11]

Asimismo, la Corte IDH declaró la violación de una serie de garantías procesales del acusado con motivo del procedimiento que llevó a la imposición de las sanciones. No obstante, este análisis volvió a estar estrechamente conectado con la falta de un proceso penal, el cual garantice la participación de una autoridad judicial competente (principio de jurisdiccionalidad) y la separación de funciones acusatorias de aquellas sancionatorias (principio de imparcialidad).[12] En cambio, la Corte rechazó inmiscuirse en si la sanción había estado guiada por motivaciones políticas, notando una insuficiencia de pruebas al respecto.[13] 

4.     Caso Argüelles y otros c. Argentina

Mientras que los casos analizados hasta aquí responden a sanciones impuestas en el contexto de procedimiento administrativos, distinta es la situación ocurrida en el caso Argüelles y otros c. Argentina. Allí, un grupo de miembros de la Fuerza Aérea Argentina fue acusado de incurrir en los delitos de asociación ilícita, defraudación militar y falsificación.[14] El Consejo Supremo de las Fuerzas Armadas encontró culpables a los acusados, quienes fueron condenados (entre otras penas) a inhabilitación por un plazo de 10 años.[15] Habiendo estado sujeta a una larga serie de recursos ante diferentes instancias judiciales, la decisión fue finalmente confirmada por la Cámara Nacional de Casación Penal.[16] Los recursos de queja por denegación del recurso extraordinario fueron rechazados por la Corte Suprema por falta de fundamentación.[17]

Las personas condenadas demandaron al Estado argentino ante la Corte IDH, reclamando, entre otros incumplimientos, la supuesta violación de sus derechos políticos a causa de la pena de inhabilitación recibida. Respecto de esta alegación, sin embargo, la Corte rechazó la demanda en 2014. No tratándose aquí de una sanción impuesta por un órgano administrativo, sino de una condena impuesta por juez competente en el marco de un proceso penal, la Corte reconoció que la sanción de inhabilitación para ejercer cargos públicos es compatible con las restricciones a los derechos políticos permitidas por el Artículo 23 de la Convención Americana.[18]

Cuando se está ante estos supuestos, razonó la Corte, lo que se debe evaluar es meramente si la inhabilitación cumple con tres requisitos. Primero, la inhabilitación debe estar prevista en la ley.[19] Segundo, la finalidad de la inhabilitación debe hallarse permitida por la Convención Americana, es decir, ser una de las restricciones válidas a los derechos políticos contemplada por la Convención o perseguir alguna de las finalidades generales que tiene el tratado.[20] Tercero, la condena de inhabilitación debe ser una medida proporcional y necesaria a los fines de alcanzar los fines legítimos perseguidos.[21] 

Para la Corte, los tres requisitos se hallaban cumplidos en el caso bajo análisis. En efecto, la condena de inhabilitación se hallaba prevista expresamente por la ley argentina y, en lo que respecta a su finalidad, el artículo 23.2 de la Convención reconoce expresamente que la inhabilitación por causa de condenas penales es una finalidad legítima que pueden instrumentar los Estados. También consideró la Corte que, atendidas las circunstancias del caso y el tipo de crimen cometido, una pena de inhabilitación por 10 años es una condena proporcional para delitos económicos perpetrados en contra de la Fuerza Aérea Argentina.[22]

Si bien la aplicación de los primeros dos requisitos no presenta mayores dificultades, la única incertidumbre es si, vuelto a llegar un caso ante la Corte IDH, podría discutirse la proporcionalidad y necesidad de una inhabilitación más extensa. De mínima, la sentencia analizada deja la discusión abierta: mientras que -cuanto menos- una inhabilitación de 10 años para la Corte sería aceptable, una inhabilitación mayor también podría serlo si es proporcional y justificada en función de su finalidad. Tal como los Estados prevén diferentes escalas penales para los diferentes tipos de delitos, de igual manera es posible que los periodos de inhabilitación puedan (y deban) ser mayores cuando el interés público afectado es superior.

5.     Algunas conclusiones

Hecha esta revisión de precedentes, vemos que un potencial planteo ante la Corte IDH -o ante la CIDH en busca de una medida cautelar- no necesariamente debería resultar un caso claro a ser acogido por el sistema interamericano. En línea con el texto del artículo 23 de la Convención Americana, la Corte y la CIDH fueron tajantes acerca de la imposibilidad de que un Estado restrinja la participación en elecciones a través de procedimientos administrativos. En cambio, han sido relativamente más flexibles cuando la condena de inhabilitación procede de un juez competente, en el marco de un proceso penal con sentencia firme. De hecho, han reconocido que este puede ser un fin legítimo a ser perseguido por los Estados.

Sin dudas la presentación del caso de la expresidenta argentina dará lugar al análisis de varias cuestiones acerca de la compatibilidad de las decisiones judiciales locales con la Convención Americana. Eso no conlleva, sin embargo, que su caso sea comparable a los precedentes en que la Corte IDH cuestionó inhabilitaciones para ejercer cargos públicos. Más bien sucede lo opuesto: tanto la Convención Americana como la jurisprudencia de la Corte reconocen la posibilidad de que un funcionario público culpable de un delito penal se vea restringido en el ejercicio de sus derechos políticos. Es importante recordar que el sistema interamericano no ofrece una instancia de revisión de lo ya decidido localmente, sino un control complementario del cumplimiento de las exigencias básicas que impone la Convención.  

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*Abogado por la Universidad de San Andrés. Coordinador académico de la Revista Jurídica de UdeSA y tutor de Derechos Fundamentales y Garantías Constitucionales.

[1] Corte IDH, Caso López Mendoza c. Venezuela, Fondo, Reparaciones y Costas, Sentencia (Serie C No. 233), 1 de septiembre de 2011, ¶105.

[2] Id., ¶¶106-107.

[3] Convención Americana de Derechos Humanos, Artículo 23.2 (énfasis agregado).

[4] Corte IDH, Caso López Mendoza c. Venezuela, Fondo, Reparaciones y Costas, Sentencia (Serie C No. 233), 1 de septiembre de 2011, ¶107.

[5] Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Gustavo Francisco Petro Urrego respecto de la República de Colombia, Medida Cautelar No. 374-13, 18 de marzo de 2014, ¶15.

[6] Id., ¶17.

[7] Id., ¶18.

[8] Corte IDH, Caso Petro Urrego c. Colombia, Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia (Serie C No. 406), 8 de julio de 2020. ¶¶105-106.

[9] Id., ¶96.

[10] Id., ¶98.

[11] Id., ¶100.

[12] Id., ¶137.

[13] Id., ¶130.

[14] Corte IDH, Caso Argüelles y otros c. Argentina, Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas, Sentencia (Serie C No. 288), 20 de noviembre de 2014, ¶ 70.

[15] Id., ¶ 81.

[16] Id., ¶ 94.

[17] Id., ¶ 96.

[18] Id., ¶ 222.

[19] Id., ¶ 225.

[20] Id., ¶ 226.

[21] Id., ¶ 227.

[22] Id., ¶¶ 225-227.