Por Matías Toselli*
En una sentencia reciente, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha marcado un nuevo hito en el reconocimiento de los derechos de los pueblos originarios de la Argentina.[1] En relación con el marco previo, el fallo puede ser visto como un avance en la aplicación de normas constitucionales, tratados internacionales vinculantes y hasta como una resignificación de la idea de comunidad política. A pesar de ello, persisten ciertas dudas acerca de sus alcances.
Luego de realizar un breve resumen de los hechos y antecedentes del caso, el objetivo de la presente nota es analizar cuáles han sido los principales desarrollos del fallo en términos de doctrina constitucional y, asimismo, sus mayores imprecisiones. Por temas de brevedad, el análisis se centrará en el voto de la mayoría, basado en el dictamen de la Procuradora, y se realizarán solo referencias circunstanciadas a la disidencia del juez Rosenkrantz.
Puesto en pocas palabras, el conflicto analizado tuvo su origen cuando, en el año 2003, la Provincia de Neuquén se dispuso a crear el municipio de Villa Pehuenia en el territorio en que vivían diversas comunidades indígenas. Frente a dicha decisión, la Comunidad Mapuche Catalán y la Confederación Indígena Neuquina, ambas habitantes del lugar, interpusieron una demanda para que se declare la inconstitucionalidad de la Ley provincial Nro. 2439, a través de la que se creó el Municipio; y del Decreto Nro. 2/2004, por el que se llamó a elecciones a los fines de conformar la comisión municipal. En sustento de sus reclamos, las demandantes alegaron que la falta de consulta previa implicó una violación de sus derechos constitucionales relativos a la participación en la toma de decisiones que las afecten, reconocidos por el artículo 75.17 de la Constitución Nacional y el Convenio 169 de la Organización Internacional del trabajo, entre otras disposiciones internacionales.
En instancia originaria, el caso fue conocido por el Tribunal Superior de Neuquén, el cual dictaminó el rechazo de la acción. Interpuesto el recurso extraordinario federal y llegado el caso a la Corte Suprema de Justicia de la Nación, la mayoría de los jueces del tribunal, remitiéndose a los argumentos expuestos por la Procuradora General de la Nación en su dictamen, decidió la revocación de la sentencia recurrida y declaró procedente el recurso.
Respecto del análisis de la sentencia, cabe destacar que la Corte ha dado un paso decidido en la tarea de dar contenido al reconocimiento constitucional de la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas. En efecto, la mayoría del tribunal, por aplicación del Convenio 169 de la OIT, ha asociado el mencionado reconocimiento con derechos políticos relevantes, como el derecho a ser consultados en decisiones que los afecten directamente y el derecho a disponer de mecanismos de participación adecuados para la toma de decisiones de manera permanente.[2] Asimismo, la Corte ha dejado en claro que la creación de un municipio constituye una afectación directa de los derechos de los pueblos, tanto por importar una demarcación del territorio en que desarrollan sus actividades como por imponer una autoridad local sobre ellos.[3] Afectación que, a mayor abundamiento, se profundiza al no prever mecanismos de participación constantes adaptados a las necesidades de los pueblos.[4]
Sin perjuicio de esta concepción sensible de las particularidades de los pueblos originarios, la Corte no pareciera haber reconocido la existencia de comunidades políticas independientes de la comunidad argentina. En cambio, el fallo parece estar inspirado en una retórica “dialoguista”, que reconoce la convivencia de diferentes grupos dentro de una misma comunidad política compleja (la comunidad argentina). Esto conlleva a que se mantengan, al menos en principio, incólumes las prerrogativas del gobierno, nacional o provincial, para crear instituciones y estructuras políticas internas, siempre y cuando se adecuen a las particularidades locales.
Sin embargo, con independencia de estos puntos de apoyo, más o menos claros, el fallo incurre en ciertos silencios o imprecisiones. En consecuencia, en contra de lo propuesto por la propia mayoría de la Corte,[5] se torna difícil poder identificar los alcances de la doctrina expuesta y queda la puerta abierta para futuras discusiones.
En primer lugar, aun cuando ningún juez cuestiona que el derecho de los pueblos a ser consultados solo puede ser invocado ante medidas que los afecten “directamente”,[6] se ha omitido otorgar una definición precisa acerca de qué debe entenderse por afectación directa. A diferencia de lo que sucede en la disidencia del juez Rosenkrantz,[7] el dictamen de la Procuradora (al que remite la mayoría del tribunal) omite hacer especificaciones sobre el punto y, sobre todo, no deja entrever qué no sería una afectación directa. Así, el argumento se centra en identificar la manera en que la creación de un municipio afecta a la organización territorial y política de los pueblos indígenas, pero sin llegar a explicitar cómo dicha medida se diferencia de otras que solo tendrían una vinculación meramente indirecta.
En este sentido, el caso exigía un particular esfuerzo argumentativo en virtud de sus propias características: por una parte, no se trataba de una disposición dirigida exclusivamente a los pueblos originarios, sino a un conglomerado genérico de personas; y, por otra, la creación de un municipio no perturba, a priori, el ejercicio de prácticas étnico-culturales de los pueblos, en tanto todos los habitantes argentinos se encuentran sujetos a una autoridad política (municipal, provincial o nacional). De esta forma, aun cuando existan fundamentos para alegar que se trata de una afectación directa a los intereses de los pueblos indígenas, la falta de precisión al momento de aplicar la norma puede generar incógnitas sobre la aplicabilidad del caso y, por sobre todo, afectar su legitimidad.
En segundo lugar, el fallo ha sido, quizás de manera razonable, particularmente superficial al momento de sostener la compatibilidad entre mecanismos de participación adecuados para los integrantes de comunidades indígenas y aquellos mecanismos dirigidos a los ciudadanos “no indígenas”. Aun cuando se aseveró que esta era la única forma de garantizar la debida comprensión de los pueblos preexistentes, se ha omitido dar indicaciones acerca de las tensiones que pudiesen llegar a surgir con motivo de ello.
En tanto podrían llegar a coexistir dos mecanismos de participación diferentes, la gran cuestión girará en torno a la forma de compatibilización e interacción entre ambos. Por un lado, se podría pensar en otorgar un mayor peso a las decisiones derivadas de uno de los mecanismos institucionales de toma de las decisiones. No obstante, ello previsiblemente generaría diversos cortocircuitos con el principio de gobierno democrático. Por otro lado, podría pensarse en una distinción cualitativa entre cada uno de los procesos, aunque ello abre un abanico de posibilidades acerca de la estructura de los mecanismos de participación indígena. Mientras que la Corte se ha limitado a decir que el sistema electoral convencional resulta inadecuado para atender a las particularidades de los pueblos, nada ha dicho de las condiciones específicas con que debería contar un sistema idóneo. Puede ser atendible que una sentencia judicial no sea el lugar indicado para tratar esta cuestión, pero definitivamente exigirá precisiones en el futuro.
Por último, si bien la Corte no parece estar reconociendo la existencia de estados indígenas autónomos hacia adentro de la comunidad política argentina, tampoco se expide acerca de los límites de los derechos reconocidos en relación con el principio de gobierno democrático y republicano. Por ello, conforme con el entendimiento de los jueces, no resulta evidente hasta qué punto un mecanismo de participación adecuado podría apartarse de los mencionados principios. Una respuesta a esta cuestión hubiese clarificado los alcances de la decisión, no solo a los fines de la claridad de los argumentos en sí, sino también de la seguridad al momento de aplicar ciertas normas.
En conclusión, la Corte Suprema ha dictado un fallo de gran valor en favor del reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas. No obstante, se ha guardado silencio sobre temas de suma relevancia, que ponen en riesgo la propia legitimidad de la sentencia y su valor de cara a casos futuros. Esta nota no discute los argumentos de fondo expuestos por el tribunal ni los resultados alcanzados, sino que meramente ha buscado exponer algunas posibles falencias argumentativas. Falencias que, aun cuando coincidamos en las conclusiones, pueden resultar peligrosas para la práctica del derecho.
*Estudiante tesista de la carrera de Abogacía de la Universidad de San Andrés. [1] CSJN, “Comunidad Mapuche Catalán y Confederación Indígena Neuquina c/ Provincia del Neuquén s/acción de inconstitucionalidad”. [2] Dictamen de la Procuradora General de la Nación, considerandos V-VII. [3] Dictamen de la Procuradora General de la Nación, considerando VI. [4] Dictamen de la Procuradora General de la Nación, considerando VII. [5] Ver voto de la mayoría, considerando 3° (“Que, dado que esta Corte tiene el deber constitucional de adoptar las medidas apropiadas para evitar este tipo de situaciones, corresponde establecer pautas claras y concretas acerca de la manera en que los efectos de su pronunciamiento operarán en el tiempo”). [6] Del artículo 6.1.a del Convenio 169 de la OIT surge que los gobiernos deberán “consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente” (énfasis agregado). [7] Ver voto en disidencia del juez Carlos F. Rosenkrantz, considerandos 8° y 9°.