La reforma de la Ley de Glaciares y los peligros de la fragmentación regulatoria

Por Juana Sturla, Victoria García Guiñazú y Jezabel Abigail Meli*

Fuente: Chat GPT

Introducción

Los glaciares argentinos se distribuyen a lo largo de 3.500 kilómetros de la cordillera de los Andes, en 12 provincias y abarcan 16.968 cuerpos glaciares con una superficie total de 8.484 km². Alimentan 39 cuencas hidrográficas y más del 36% de la superficie continental argentina depende del deshielo glaciar para su abastecimiento de agua. Son, en otras palabras, infraestructura hídrica esencial.^[1] Hoy, esos ecosistemas están bajo presión.

En abril de 2026, el Congreso aprobó la reforma de la Ley 26.639 de Presupuestos Mínimos para la Preservación de los Glaciares y del Ambiente Periglacial, impulsada por el Poder Ejecutivo Nacional. La reforma se presenta como una aclaración interpretativa destinada a fortalecer el federalismo ambiental; pero, en la práctica, introduce un cambio sustancial: desplaza la competencia de un organismo científico nacional para determinar qué glaciares y ambientes periglaciares quedan protegidos y la delega en autoridades provinciales.

Este artículo analiza ese desplazamiento y sus consecuencias. Argumentaremos que la reforma fragmenta un sistema que funcionaba sobre la base de estándares uniformes y nacionales, y que esa fragmentación genera riesgos institucionales concretos en un país donde los glaciares alimentan cuencas que atraviesan múltiples jurisdicciones.

Para eso, primero explicaremos el modelo de federalismo ambiental que diseñó la reforma constitucional de 1994 y sobre el cual se sancionó originalmente la Ley de Glaciares. Luego, describiremos los cambios que introduce la reforma de la Ley, tanto en el proyecto del Ejecutivo como en el texto finalmente aprobado por el Senado. A partir de ahí, desarrollaremos el problema central de la fragmentación de competencias y sus implicancias institucionales. Finalmente, se expondrán las conclusiones.

El federalismo ambiental

Durante gran parte de la historia constitucional argentina, la protección del ambiente no constituyó una preocupación normativa relevante. La Constitución de 1853/60 no contenía referencia alguna a la cuestión ambiental. La regulación de los recursos naturales se desarrolló principalmente mediante los códigos de fondo y mediante normas dictadas por las provincias. Así fue como el derecho público provincial adquirió gran relevancia en la regulación de cuestiones ambientales. No fue hasta la reforma del 94 que finalmente se constitucionalizó la regulación ambiental.

La reforma introdujo, por primera vez, el derecho a un ambiente sano en su artículo 41, el cual dice que todos los habitantes de la nación tienen derecho a gozar de un ambiente sano, equilibrado y apto para el desarrollo humano, así como el deber de preservarlo. Esto reconoce un nuevo derecho de incidencia colectiva y, además, fija un mandato hacia las autoridades públicas para la protección del ambiente y la utilización racional de los recursos naturales.

Para garantizar este nuevo derecho sustantivo, la reforma estableció un esquema de división de competencias en materia ambiental entre la Nación y las provincias. El mismo artículo 41 dispone que será la Nación quien dictará las normas que contendrán los presupuestos mínimos de protección ambiental y corresponderá a las provincias dictar normas complementarias.[2]

Este diseño institucional planteado por la reforma se complementa con el artículo 124 de la Constitución Nacional, el cual reconoce el dominio originario de las provincias sobre los recursos naturales presentes en su territorio.[3] Ambos artículos juntos dieron lugar a un modelo de federalismo ambiental que permitió la coexistencia de las disposiciones provinciales preexistentes y la competencia nacional: es el Estado nacional quien fija un piso mínimo regulatorio de protección ambiental y son las provincias quienes mantienen el control y la gestión sobre sus propios recursos naturales.

La reforma constitucional del 94, entonces, introdujo un modelo donde la regulación no responde a una lógica centralizada pero tampoco es puramente provincial, sino que forja un esquema de coordinación entre distintos niveles de gobierno. Este sistema es fundamental para el desarrollo posterior de las leyes de presupuestos mínimos, entre las que se encuentra la tan debatida Ley de Glaciares.

La Ley del 2010

En este marco de federalismo ambiental, el Congreso de la Nación sancionó la primera oleada de leyes de presupuestos mínimos en el año 2002,^[4] pero fue recién en 2010 que se sancionó la Ley Nro. 26.639 de Presupuestos Mínimos para la Preservación de los Glaciares y del Ambiente Periglacial.

La característica esencial de esta ley es que estableció un régimen de protección absoluto que no condicionó el alcance de la norma a la existencia de determinadas funciones a cumplir por los glaciares y ambientes periglaciares tutelados.

Su artículo 1 dispone que el fin de la norma es “la protección de los glaciares y del ambiente periglacial con el objeto de preservarlos como reservas estratégicas de recursos hídricos para el consumo humano; para la agricultura y como proveedores de agua para la recarga de cuencas hidrográficas; para la protección de la biodiversidad; como fuente de información científica y como atractivo turístico”. La norma reconoce así que los glaciares son un componente esencial de sistemas ecológicos más amplios y que su deterioro o explotación puede generar impactos negativos en las cuencas hídricas y en las poblaciones que dependen de ellas.

Para garantizar la protección de estos ecosistemas, el artículo 3 creó el Inventario Nacional de Glaciares (ING), un registro en el que se individualizan todos los glaciares y los ambientes periglaciares que actúen como reservas hídricas en el territorio nacional para su adecuada protección, control y monitoreo. Además, el artículo 5 encargó su realización y responsabilidad al Instituto Argentino de Nivología, Glaciología y Ciencias Ambientales (IANIGLA), un organismo compuesto por científicos especialistas.^[5] 

Por su parte, el artículo 6 estableció una serie de prohibiciones destinadas a evitar actividades que pudieran afectar “su condición natural o las funciones señaladas en el artículo 1º, las que impliquen su destrucción o traslado o interfieran en su avance”. Prohibió explícitamente actividades mineras e hidrocarburíferas y la liberación de contaminantes en glaciares y ambiente periglacial, y la construcción de infraestructura no destinada a investigación científica y la instalación de industrias en los glaciares.

El artículo 7, a su vez, distinguía expresamente entre “actividades prohibidas” y “actividades proyectadas”: establecía que “todas las actividades proyectadas en los glaciares y en el ambiente periglacial, que no se encuentran prohibidas, estarán sujetas a un procedimiento de evaluación de impacto ambiental”.

La Ley de Glaciares fijó así un estándar uniforme de protección a nivel nacional y, al mismo tiempo, permitió que las provincias dictaran regulaciones adicionales adaptadas a su territorio con el fin de garantizar su dominio originario sobre estos recursos. Esto constituye una clara manifestación del federalismo ambiental anteriormente explicado.

Proyecto de reforma impulsado por el Poder Ejecutivo

El proyecto P.E. 161/25, tendiente a reformar la Ley Nro. 26.639, se presentó como una iniciativa para superar las controversias interpretativas que suscitaba el texto legal vigente y para fortalecer la dinámica federal a través de un reconocimiento más expreso de las facultades provinciales en materia medioambiental.

En el Mensaje Nro. 36/2025 enviado por el Poder Ejecutivo al Congreso, se destacó que durante los quince años transcurridos desde la sanción de la ley, los operadores jurídicos y económicos habían enfrentado dificultades a la hora de interpretar el verdadero alcance de las disposiciones contenidas en su texto, en particular, la delimitación precisa del objeto de la tutela procurada por el legislador.[6]

Las provincias que integran la Mesa de Litio (Catamarca, Jujuy y Salta) y aquellas que forman parte de la Mesa de Cobre (las provincias antes mencionadas y Mendoza y San Juan) enviaron al Poder Ejecutivo Nacional una nota en la que señalaron que “[l]a Ley de Glaciares, en su redacción actual, ha provocado controversias sobre su alcance e interpretación, lo que termina por obstaculizar el logro de su finalidad última: promover el desarrollo económico sostenible de nuestras Provincias y de la Nación, sin comprometer a las generaciones futuras”.[7]

El cambio central propuesto por el proyecto fue abandonar el régimen de protección absoluto para adoptar un régimen condicionado. El art. 3 bis incorporó el “principio precautorio”, en virtud del cual todos los glaciares y geoformas periglaciares que se encuentren en el ING serán considerados como parte del objeto protegido de la presente ley “hasta tanto la autoridad competente en materia ambiental verifique la inexistencia de algunas de las funciones mencionadas en el primer párrafo del artículo 3°”. En la práctica, si la autoridad competente de alguna jurisdicción determina que algún glaciar o ambiente periglacial no cumple con alguna de las funciones hídricas previstas en el artículo 1 –es decir, constituir una reserva estratégica de recursos hídricos u operar como proveedor de agua para la recarga de cuencas hidrográficas– entonces no estarán alcanzados por las protecciones de la norma.

El proyecto también propuso modificar el rol del ING. Según el nuevo artículo 5, cuando la autoridad competente constataba que un glaciar o ambiente periglacial incluido en el Inventario no cumplía con alguna de las funciones hídricas previstas, debería informar esa circunstancia al IANIGLA para que se lo elimine. El proyecto agregó que “la omisión de hacerlo (...) no afectará la validez de la autorización otorgada por la autoridad con competencia ambiental de la jurisdicción respectiva”. Este artículo habilitaba a las provincias a informar unilateralmente cuándo un glaciar o ambiente periglacial dejaba de cumplir alguna función hídrica y, en consecuencia, a forzar su eliminación del ING.

Incluso si el IANIGLA no lo eliminaba, las autorizaciones provinciales seguirían siendo válidas. Pese a que el artículo 3 del proyecto sostuvo que “el Inventario será de ineludible consulta y consideración por parte de las autoridades competentes”, las provincias podrían ignorar la información proporcionada por IANIGLA –un organismo científico– y decidir, según su criterio, “cuáles glaciares y qué ambiente periglacial cumplen con alguna de las funciones hídricas previstas en el artículo 1°” (una de las funciones que le asigna el artículo 8 del proyecto de reforma a las autoridades).

El artículo 6 quiso ser modificado en el mismo sentido: estableció que las prohibiciones solamente regirían “[e]n los glaciares y en el ambiente periglacial identificados por la autoridad con competencia ambiental de la jurisdicción correspondiente (...)”. Además, estableció que las autoridades competentes podrían determinar, mediante una Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), qué actividades proyectadas implicaban una “alteración relevante” de la condición natural de glaciares y ambiente periglacial en los términos del artículo 6 de la reforma y, por tanto, no podrían ser autorizadas. 

Por su parte, la redacción que propusieron del artículo 7 eliminaba la distinción entre actividades prohibidas y actividades proyectadas y, de esta forma, sometía a todas las actividades al mismo mecanismo de evaluación.

Estos artículos vuelven a confirmar que ningún glaciar o geoforma periglaciar tendría protección absoluta. Incluso si se hubiera determinado que quedaban comprendidos bajo el objeto de protección de la norma, la autoridad competente es quien hubiera decidido, en última instancia, qué actividades implicaban una alteración significativa que no permitía su aprobación.

De esta forma, las prohibiciones enumeradas en el artículo 6 perdían efectividad, puesto que algunas de ellas podrían, según una evaluación administrativa, no implicar una alteración relevante que impida su autorización.

Reforma aprobada por el Senado

El pasado 26 de febrero, el Senado aprobó la modificación de la ley impulsada por el Poder Ejecutivo con 40 votos afirmativos, 31 negativos y 1 abstención. Sin embargo, el texto original del presidente sufrió alteraciones que deben ser analizadas.

En el segundo párrafo del artículo 3 bis se agrega que, para que las autoridades competentes de cada jurisdicción puedan constatar que los glaciares o geoformas periglaciares no cumplen con alguna de las funciones previstas en el artículo 1, deberán hacerlo “sobre la base de estudios técnicos-científicos”. La misma frase se adiciona en el último párrafo del artículo 5, relativo al rol activo de las provincias en la determinación del contenido del Inventario: “[c]uando la autoridad competente constate, sobre la base de estudios técnico-científicos (...)”. Por último, también se repite en el artículo 8, cuando menciona que la autoridad con competencia ambiental identificará, “basándose en estudios técnicos-científicos”, a los glaciares y el ambiente periglacial ubicados en su territorio que cumplan con alguna de las funciones hídricas del artículo 1.[8]

El Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires valoró esta incorporación y emitió un comunicado en el que entendió que “[l]a presunción de protección que se establece opera como una garantía de que ningún glaciar o geoforma periglacial quedará desprotegido por defecto, sino que será la evidencia científica la que, en todo caso, determinará su exclusión del régimen protectorio”.^[9]

A primera vista, y en comparación con el proyecto del Poder Ejecutivo, la incorporación de esta exigencia parecería implicar un cambio significativo para la protección de los ecosistemas, pues la determinación de la existencia de alguna función hídrica debería basarse necesariamente en estudios técnicos-científicos. Esta incorporación introduce un parámetro objetivo y limita, en alguna medida, la discrecionalidad administrativa. Por ejemplo, las autoridades no podrían autorizar actividades con fundamento en justificaciones meramente económicas. Sin embargo, la inexistencia de parámetros concretos para la realización de los estudios podría permitir un amplio margen de interpretación.  

El principal problema: la fragmentación

La reforma aprobada introduce un cambio que excede la técnica legislativa. Lo que está en juego no es solo cómo se redactan las prohibiciones, ni las particularidades del análisis técnico-científico, sino quién tiene la competencia para decidir qué ecosistemas quedan protegidos y bajo qué criterios.

Si bien el texto aprobado por el Senado incorporó la exigencia de que esa determinación se base en estudios técnico-científicos –lo cual a primera vista pareciera atenuar el problema–, en realidad no resuelve la cuestión de fondo. La producción, evaluación y validación de esos estudios sigue dependiendo de las mismas autoridades provinciales que tienen interés directo en el resultado. Terminan siendo los científicos elegidos por esas mismas provincias quienes van a llevar adelante estos estudios, dando lugar a dudas razonables sobre la presencia de posibles conflictos de interés.

Todo esto tiene consecuencias institucionales concretas. La Nación pierde su rol de garante de estándares mínimos comunes y el sistema pasa de un piso uniforme de protección a un mosaico de decisiones locales. El problema es lo que sucede en la realidad: los glaciares no respetan límite provincial alguno, sino que alimentan cuencas hidrográficas que atraviesan múltiples jurisdicciones. Una decisión adoptada en San Juan sobre un glaciar en la cordillera puede impactar directamente en la disponibilidad de agua de Mendoza o San Luis aguas abajo.

De hecho, no sería la primera vez que ocurre un problema interjurisdiccional en cuanto a recursos hídricos. La experiencia argentina con la gestión de recursos ambientales compartidos no es para nada alentadora. El conflicto entre Mendoza y La Pampa por el río Atuel –donde la falta de coordinación derivó en décadas de litigios que aún no tienen resolución definitiva– ilustra con precisión adónde puede conducir la fragmentación regulatoria sobre bienes que trascienden cualquier frontera política.[10]

En los últimos años, la discusión sobre la protección de la Ley de Glaciares se ha visto profundamente atravesada por intereses económicos vinculados al desarrollo de actividades extractivas. Si se observa el contexto en el cual se sancionó la ley en 2010, el debate tuvo en miras la preservación de reservas estratégicas de agua. Es decir, la discusión política se dio en un contexto de escasez de agua. Hoy, parece que el debate político trasladó el eje de la discusión hacia la posibilidad de ampliar las áreas de explotación minera.

Los glaciares del territorio argentino ocupan tan solo el 3% de la superficie de nuestro país.^[11] El rol importantísimo que cumplen en términos hídricos no parece tener punto de comparación con el pequeñísimo porcentaje del territorio que ocupan sobre el cual la actividad extractiva quiere entrometerse.

Quienes defienden la reforma dirían que no se trata de abrir ese territorio en su totalidad, sino de precisar qué parte efectivamente cumple funciones hídricas. Pero como explica la Dra. Laura Salazar, científica del CONICET que coordina el Inventario Nacional de Glaciares, todos los cuerpos de hielo son reservas estratégicas de agua y todos aportan a la cuenca de la que forman parte. La determinación de su función no siempre es identificable. Sobre el concepto de “reservas estratégicas” que usa la ley, advirtió que “si uno pregunta qué es estratégico, va a obtener miles de respuestas, y va a ser diferente lo que diga un economista, de alguien del sector ambiental o de lo que diga un político”.^[12] Un glaciar que “no” tiene función hídrica hoy, sí la puede tener mañana.

Es en este contexto que se pone en evidencia que la fragmentación regulatoria no solo plantea un problema de competencias. Plantea también un problema de criterios. Cuando son las provincias quienes determinan qué glaciares cumplen funciones hídricas relevantes, la pregunta sobre qué cuenta como “estratégico” queda abierta a interpretaciones que pueden variar según quién responda.

Conclusión

La reforma de la Ley de Glaciares no es un ajuste técnico ni una aclaración interpretativa. Es una decisión sobre cómo el derecho argentino elige gobernar recursos que no tienen reemplazo.

El problema central no es la minería en sí, sino quién decide qué se protege y bajo qué criterios. La reforma desplaza una decisión a cargo del IANIGLA hacia autoridades políticas provinciales. Si bien el IANIGLA seguirá haciendo el mapeo, ahora será una provincia la que pueda decidir que un glaciar ya no tiene que ser parte del Inventario. Y cada provincia lo decidirá con su propio criterio al momento de aplicar la ley. Esa fragmentación de criterios es lo que le agrega inseguridad a cualquier decisión que se vaya a tomar.

Los glaciares y ambientes periglaciares sostienen ecosistemas que ninguna generación futura podrá restaurar si se degradan. Alimentan cuencas que atraviesan múltiples provincias y abastecen de agua a poblaciones en zonas donde el agua escasea. Ceder su regulación a decisiones locales descoordinadas abre la puerta a conflictos interjurisdiccionales cuyas consecuencias serán muy difíciles de remediar.

¿Vale la pena resignar la uniformidad de criterios para habilitar actividades en el territorio que ocupan estos ecosistemas? Esa pregunta merece una respuesta más cuidadosa que la que dio el proceso legislativo.

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*Estudiantes de Abogacía en la Universidad de San Andrés.

^[1] Camila Caruso, “Qué establece la Ley de Glaciares y cómo son los cambios que propone la reforma”, Infobae, 15 de febrero de 2026, https://www.infobae.com 

[2] Constitución de la Nación Argentina [Const.], artículo 41 (1994) 2da Ed. Elegis.

[3] Constitución de la Nación Argentina [Const.], artículo 124 (1994) 2da Ed. Elegis.

^[4] Entre ellas, las leyes Nro. 25.675, 25.612, 25.670 y 25.688.

^[5] El IANIGLA es una Unidad Ejecutora creada en 1972, con sede en Mendoza, que funciona bajo la dependencia conjunta del CONICET, la Universidad Nacional de Cuyo y el Gobierno de la Provincia de Mendoza. Está integrado por investigadores especializados en glaciología, nivología y ciencias ambientales, y desarrolla actividades científicas a lo largo de toda la Cordillera de los Andes, desde la Puna hasta la Patagonia austral.

[6] Poder Ejecutivo Nacional, Mensaje Nro. 36/2025, "Proyecto de Ley - Modifica la Ley N° 26.639 - Régimen de Presupuestos Mínimos para la Preservación de los Glaciares y del Ambiente Periglacial", 15/12/2025.

[7] Poder Ejecutivo Nacional, Mensaje Nro. 36/2025.

[8] Honorable Senado de la Nación, Sanción PE-161/25 / OD-700/25 / CD-10/26, "Proyecto de ley que modifica la Ley N° 26.639 - Régimen de Presupuestos Mínimos para la Preservación de los Glaciares y del Ambiente Periglacial", 26/02/2026.

^[9] Colegio de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires, "Modificación de la Ley de Glaciares: una oportunidad para fortalecer el federalismo, la seguridad jurídica y el desarrollo sustentable", abril 2026, https://www.colabogados.org.ar/posicion/declaracion.php?id=370.

[10] CSJN, "La Pampa, Provincia de c/ Mendoza, Provincia de s/ uso de aguas", 16/07/2020, Fallos: 343:603.

^[11] Nicolás Sturtz, “Ley de Glaciares: el titular de la Fundación de Ambiente y Recursos Naturales aseguró que ‘el resultado será la judicialización’”, Infobae, 25 de marzo de 2026, https://www.infobae.com 

^[12] Verónica Gordillo, “Ley de Glaciares: ‘Todos los cuerpos de hielo son reservas estratégicas de recursos hídricos’”, Unidiversidad, 13 de abril de 2026, https://www.unidiversidad.com.ar 

Bibliografía

Caruso, Camila, “Qué establece la Ley de Glaciares y cómo son los cambios que propone la reforma”, Infobae, 15 de febrero de 2026, https://www.infobae.com/america/medio-ambiente/2026/02/15/que-establece-la-ley-de-glaciares-y-como-son-los-cambios-que-propone-la-reforma/

Corte Suprema de Justicia de la Nación. Barrick Exploraciones Argentinas S.A. y otro c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad. 4 de junio de 2019. Fallos: 342:917.

Corte Suprema de Justicia de la Nación. La Pampa, Provincia de c/ Mendoza, Provincia de s/ uso de aguas. 16 de julio de 2020. Fallos: 343:603.

Corte Suprema de Justicia de la Nación. Salas, Dino y otros c/ Salta, Provincia de y Estado Nacional s/ amparo. 13 de diciembre de 2011. Fallos: 334:1245.

Gordillo, Verónica, “Ley de Glaciares: ‘Todos los cuerpos de hielo son reservas estratégicas de recursos hídricos’”, Unidiversidad, 13 de abril de 2026, https://www.unidiversidad.com.ar/ley-de-glaciares-todos-los-cuerpos-de-hielo-son-reservas-estrategicas-de-recursos-hidricos-y-aportan-a-la-cuenca

Novas, Mariano, “Reforma de la ley de glaciares y RIGI: ¿quién decide sobre el agua?”, CELS, 7 de abril de 2026, https://www.cels.org.ar/web/opiniones/reforma-de-la-ley-de-glaciares-y-rigi-quien-decide-sobre-el-agua/

Sturtz, Nicolás, “Ley de Glaciares: el titular de la Fundación de Ambiente y Recursos Naturales aseguró que ‘el resultado será la judicialización’”, Infobae, 25 de marzo de 2026, https://www.infobae.com/politica/2026/03/25/ley-de-glaciares-el-titular-de-la-fundacion-de-ambiente-y-recursos-naturales-aseguro-que-el-resultado-sera-la-judicializacion/